La décentralisation, entre le poids du passé et les exigences du présent

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Les nouveaux systèmes et processus issus de la décentralisation se greffent à une culture politique caractérisée par un long passé de clientélisme et une quotidienneté traversée par des rapports sociaux inégalitaires. En effet, l'héritage, très lourd, des pratiques politiques au sein des administrations coloniales et postcoloniales, continue de marquer fortement le fonctionnement des administrations communales.  La prise en compte de la dimension historique devient donc importante pour une analyse de la réalité locale.  Il s'agit aussi bien de l'histoire de la construction de l'Etat et sa réforme, que de celle de la structuration des rapports sociaux et leur traduction politique.  

En théorie, la décentralisation met fin au « fétichisme de l’Etat »1 et crée l’espoir d’instaurer un nouvel espace politique local, qui serait légitimé par des élections démocratiques et libéré des particularismes de l’appartenance ethnique ainsi que des institutions politiques traditionnelles.  L’Etat reconnaît désormais à la municipalité un rôle d’animateur de la démocratie locale, lui conférant ainsi une légitimité proprement politique.  Il s’agit de « faire localement de chaque habitant un citoyen » 2. Pour le pouvoir central, « la décentralisation, avant d’être une dynamique économique, est un état d’esprit qui réhabilite le monde rural au triple plan moral, administratif et politique.» 3 

L’arène politique locale a réagi, dans la majorité des cas, par « le principe de l’addition » 4.  A son tour, ce principe se traduit par un certain métissage institutionnel. L’enjeu devient l’utilisation stratégique des institutions. 

La décentralisation se fixe comme objectifs, entre autres, de rapprocher les lieux de décisions des citoyens, d'adapter les pratiques démocratiques universelles, de faire adopter (et adapter?) de nouveaux modes de prise de décisions avec les acteurs d'un territoire donné.  Elle propose en effet une rupture profonde avec les mécanismes anciens d'exercice du pouvoir. Or, en dépit du discours normatif qui accompagne cette rupture, le passage d'une forme d'organisation socio-politique basée essentiellement sur des pratiques coutumières, à un système nouveau régi par les principes universels de la démocratie se fait à un rythme assez lent.  Ainsi, il existe encore un décalage important entre le contenu des textes et leur application, un malaise profond sur le plan du transfert des ressources, une difficulté dans la mobilisation des ressources locales et la difficile cohabitation entre plusieurs légitimités.

Par ailleurs, malgré les liens qu'on a vite établi entre la réforme et la démocratie locale, on réalise qu'il n'existe pas d'automatisme dans la relation entre la décentralisation et la participation populaire. La réactivation politique de la dimension locale et les mécanismes juridiques existants ne suffisent pas à garantir la participation populaire.  Une mutation profonde dans les structures sociales semble indispensable pour empêcher que la décentralisation soit une façon de faire couler le nouvel ordre dans l'ancien moule qui a produit les rapports sociaux existants.

Plus qu'un simple processus technique de dévolution de pouvoir et de ressources, la décentralisation devient un mécanisme social.  Il s'agit, en effet, de construire des espaces nouveaux socialement définis.  Ainsi, au delà du nouveau mode d'accès qu'est le mécanisme électoral, la réforme est censée poser les bases pour une plus grande participation capable d'influencer les structures profondes de la société.  Mais cette dynamique nouvelle s'inscrit dans une dialectique d'actions et de réactions, elle même caractérisée par un contexte social où les rapports de force ont été souvent inégalitaires.  Le projet politique de la décentralisation a rarement tenu compte de ce contexte marqué par le poids différent que représentent les groupes sociaux dans la vie collective.

Les expériences sont nombreuses qui montrent que l'échelon local sert de plate-forme pour de nouvelles formes d'instrumentalisation et que l'exercice du pouvoir local suscite de nouveaux appétits, provoque des rivalités, produit des conflits et comporte des risques d'exclusion.  Dans certains cas on a recours à des logiques partisanes, dans d'autres cas, des alliances précaires au gré des conjonctures et des intérêts individuels deviennent monnaie courante.  Dans tous les cas, la décentralisation est à l'origine d'un ensemble de processus de transformation, de restructuration et de réintégration des structures, institutions et acteurs socio-économiques et politiques.

Faire de l'individu un citoyen par des mécanismes participatifs dans un contexte où l'individu n'existe que par le groupe devient un défi important de la décentralisation. Ce défi pose la question fondamentale de la démocratie, à savoir l'égalité entre les citoyens.  Comment favoriser une « égalité des conditions » (A. de Tocqueville 1835) dans un contexte de différenciation sociale par âge, sexe, lignage patrilinéaire ou matrilinéaire ?  C'est sans nul doute cette complexité qui explique que « Le repositionnement des uns et des autres donne alors lieu à une redéfinition des valeurs morales et politiques qui n'est pas sans reproduire les référents du modèle antérieur » (Magassa 1997: 122).

La décentralisation ainsi que les réformes qui l’ont précédée ont leurs racines dans un substrat économique, politique et social forgé par l’histoire.  L’Etat actuel au Mali est avant tout le produit d’un mariage entre les traditions précoloniales d’organisation politique et l’héritage colonial.  Il est le produit d’une sédimentation des pratiques du pouvoir dans le temps.  

La problématique de base consiste alors de savoir comment les groupes privilégiés par le système traditionnel de gestion du pouvoir, ont réagi face à la décentralisation ? Quelles ont été leurs stratégies pour défendre leurs intérêts et préserver leurs positions ? Y – a – t-il rupture ou continuité ? S’il y a rupture, de quelle nature est cette rupture ?  Est-elle le point de départ d’une histoire récente ? Et s’il y a plutôt continuité, quels sont les éléments du substrat politique et idéologique qui a résisté et quels rôles jouent –ils ? Comment les acteurs instrumentalisent, renforcent ou contrecarrent le processus de dévolution de pouvoir et des ressources, notamment, en ce qui concerne le niveau local ?  Quelle est la qualité de la citoyenneté expérimentée dans la pratique quotidienne de mise en œuvre de la réforme de la décentralisation ? Quelles représentations se font les populations locales des notions de pouvoir, de représentativité et de participation ?  Nous proposons d’examiner ces questions à partir des cas des communes (rurales et urbaines) au Mali.  Nous appelons à une évaluation sans complaisance de la réforme et des efforts de sa réadaptation / réappropriation au niveau local.    Avec le contexte actuel et ses demandes de refondation de l’Etat, il urge de saisir cette opportunité pour analyser la réforme de la décentralisation dans une perspective du processus de formation para-étatique. 

En référence à la survalorisation de l’Etat, considéré à la fois comme moyen et fin dans la tradition jacobine. 

Michèle Leclerc-Olive, op. cit., 287.

KONARE Alpha Omar, 1997. Discours officiel du 22 Septembre, Bamako – Archives de l’ORTM (Cité dans Kassibo, 1997).

Ce principe consiste à intégrer les nouveautés (légales et institutionnelles) dans l’arène politique locale de manière à ce que les positions de pouvoir et les institutions locales coexistent et soient complétées par de nouvelles positions de pouvoir et institutions, sans pour autant que les institutions existantes soient réellement transformées.